關于對當前土地管理工作的調查與思考

科學、合理的管理土地資源,是協調推進新型工業化、農業現代化和新型城鎮化同步發展的基礎。近年來,山陽縣土地管理工作堅持以保護資源、保障發展為重點,立足國土資源工作“四個定位”,認真履行職責,圓滿出色完成各項工作任務,土地管理工作走出了新路子、展現出新氣象、取得了新成績。4月下旬至5月上旬,筆者深入到山陽縣西照川鎮、十里街辦等8個鎮(辦)和縣國土局、工業園區管委會等單位,通過走村入戶實地調研、走訪座談、聽取匯報、查閱資料等方式,對全縣土地管理工作進行了調研,較為全面地了解了山陽縣土地管理工作開展情況,形成了初淺的認識,僅供工作參考。

    一、工作開展情況

    近年來,山陽縣人民政府及國土資源主管部門高度重視土地管理工作,依法加強土地管理,科學合理利用土地資源,切實保護耕地,積極化解土地管理工作難題,在耕地保護、保障發展、節約利用等方面做了大量富有成效的工作,取得了一定成效,多次受到省市表彰,為落實土地管理工作的基本國策、促進我縣經濟社會追趕超越發展發揮了積極作用。

   (一)土地管理機制日趨完善。成立以縣長為組長,主管縣長為副組長、相關單位負責人為成員的耕地保護工作領導小組,嚴格落實耕地保護責任??h、鎮、村、組四級層層簽訂耕地和基本農田保護目標責任書,確保年度耕地保護責任落到實處。依據《土地管理法》,結合實際制定出臺了耕地保護、土地利用管理、執法檢查等系列配套文件20余項,進一步理順辦事程序、規范土地管理,有效提高了土地管理能力和依法行政水平,促進土地法律法規的貫徹落實。

   (二)項目建設用地保障有力。緊緊圍繞全縣經濟發展部署和撤縣設市目標,按照“依法依規、保障重點、集約節約、優質高效”的原則,全力爭取重點項目用地,為我縣重點項目建設提供有力保障。五年來,共向省市爭取農用地轉用指標8399畝,相繼完成土地征收6600余畝,兌付征地資金近5.3億元,確保了縣域工業集中區、山柞高速公路、必康醫藥產業園、陜南移民搬遷等一批重點項目建設用地需求,為我縣經濟社會發展做出了重大貢獻。

(三)耕地占補平衡成效明顯。嚴格實行“占一補一”和“先補后占”制度,實現耕地占補動態平衡。建立了耕地占補平衡、土地利用供應、土地利用計劃指標等一系列臺賬,明確專人負責動態管理,堅持集約節約用地,確保耕地總量不減少,質量不降低。五年來,共實施土地復墾整理項目44個,規模面積9345畝,新增耕地6988畝,實施高標準基本農田建設項目20個4.62萬畝,實施災毀耕地復墾項目24個,恢復耕地1.53萬畝,累計完成22個縣級占補平衡項目4313畝,新增耕地3187畝,超額完成占補平衡任務。截止2016年末,全縣實有耕地面積66.23萬畝,牢牢守住了我縣59.65萬畝耕地紅線。

   (四)集約節約利用取得進展。努力挖掘用地潛力,嚴把建設用地供應審批關口,嚴控增量盤活存量,2014年至今對因鄉鎮撤并、人口遷徙等原因造成的土地低效利用的146宗589畝土地采取政府收回處置、市場化配置、陜南移民搬遷等措施消化存量和閑置土地,盤活漫川財政所、戶塬供銷社等單位閑置低效利用土地380畝,實現土地收益2673萬元。2013年11月28日我縣通過第三屆國土資源集約節約用地模范縣命名,并在近年來國土資源部每年復核中全部通過。

二、存在的困難和問題

    近年來,雖然山陽縣土地管理工作取得了一定的成績,但還存在著一些不容忽視的困難和問題,具體表現在:

(一)宣傳不夠廣泛深入。從調查情況看,土地法律法規和政策宣傳工作的廣度和深度還不夠,缺少持續有效的宣傳,廣大干部群眾對有關內容了解不多,部分群眾對土地政策理解不深,混淆了土地使用權和所有權,存在“誰耕種、誰所有”的錯誤認識,認為承包地是自己的,土地法制意識淡薄,想種田就種田,想建房就建房,隨意改變耕地用途、私自圈院建房、超標建房、群眾受利益驅動違法占地建房等問題屢禁不止。

   (二)管理責任落實不力。縣、鎮兩級政府在土地管理工作中履行主體責任不到位,對大量違法用地問題視而不見,推諉扯皮,沒有齊抓共管、形成合力。國土局在土地管理和監督工作中力度不大,國土所在農村土地管理方面被動應付;鎮政府在土地管理工作中嚴重缺位、對土地日常監管的積極性和主動性不高;村組管護責任沒有落到實處,很多重點工程工期緊,面積大,任務重,經常出現未批先占,邊報邊用現象,導致農村建房無序混亂,隨意侵占耕地違法建房(修墓建墳)比比皆是,違法用地、亂占亂建、未批先建、批少建多等現象已經十分普遍且呈蔓延之勢,違法買賣土地、重大項目建設臨時用地、設施農業用地等違法用地現象也是屢見不鮮,農村土地管理近乎到了失控的狀態。部分鎮政府和村委會,以發展為理由違法侵占集體土地搞建設,不按正常程序報批用地手續。如部分鎮(辦)在實施陜南移民搬遷、基礎設施建設中大量占用耕地,不遵守土地利用總體規劃,也不走正常申報程序,而是先占先建,國土部門不堅持原則及時查處,往往是配合善后化解違法用地,導致鎮村違法用地不斷發生;個別村(社區)活動場所建設違法用地的問題十分嚴重,僅國土管理部門2014—2016年度查處未經批準非法占地建社區服務中心就有24宗,而且違法占地面積普遍較大,如磨溝社區服務中心違建占地面積達1845平方米,寺溝口村委會未經批準建社區服務中心占地總面積1922平方米。

   (三)考核問責執行不嚴。一是對土地違法行為懲處不到位。在調研中發現,國土資源管理部門對違法用地打擊不力,案件查辦敷衍了事,對違建問題處理基本停留在下發各類通知書和處罰決定的層面,實際在執行處罰中也只是進行了罰款,真正執行沒收和拆除的寥寥無幾,嚴肅的執法行為演變成了“紙上談兵”,導致了土地違法行為呈現蔓延趨勢。二是考核問責不到位??h政府年終目標責任考核指標與《山陽縣國土資源管理工作目標責任考核暫行辦法》和《耕地和基本農田責任書》設定考核目標不一致,考核工作“寬、松、軟”??h政府對土地管理失控的鎮(辦)責任追究乏力、執行不嚴,責任人追責沒有一件,壓力沒有足夠傳導。

   (四)體制機制有待完善。我縣國土部門內部管理機制不順,國土局受市國土局和縣政府雙重領導、國土所業務方面受縣局指導,行政管理方面受鎮(辦)管理,而一個土管所同時又負責2至3個鎮(辦)土地管理,大家都管都沒有管導致國土所在管理的縫隙中游離?;鶎油恋毓芾砣藛T為事業編制,與行政執法性質不符,給土地執法造成不便;基層土地管理人員嚴重缺員,全縣10個國土所,每個所編制5-7人,而目前全縣國土所實有在崗人員不足30人,國土局大量抽借基層國土所人員,造成一線工作人員嚴重短缺,人員配備與所承擔的工作任務極不相稱,既要查辦土地違法案件,又要應付日常的土地巡查、地災巡查和汛期值守并化解涉土糾紛,有限的人力使做好執法巡查、違建處理、動態巡查等工作有心無力。另外,縣鎮土地執法裝備嚴重不足,這也很大程度上制約了執法的實效性和準確性。

   (五)集約節約水平不高。一是建設用地供地率低。隨著經濟社會的快速發展,新增建設用地剛性需求越來越大,全縣耕地后備資源嚴重匱乏,未來可用作新增建設用地的空間十分有限,實現占補平衡難度加大,難以滿足長遠發展需求。土地出讓金收繳缺口較大,截至目前共欠繳9560萬元。二是建設用地閑置現象突出??h政府對土地批后利用缺乏有效跟蹤監管,不少企業節約利用土地的觀念不強,擅自改變土地用途的行為時有發生,土地資源浪費現象仍然存在。“土地曬太陽”問題(如工業園區中德產業園、盛合鎂業公司,西河新區閑置土地等)、個別企業有閑置和粗放利用土地及擅自改變土地用途的現象(如廣遠食品公司內建設營業性酒店);一些破產老企業受產權、債務等因素影響,空閑土地處置難度較大;農村一戶多宅和建新不拆舊等現象較為普遍,特別是一些“空心村”閑置土地還未得到有效復墾利用,農村土地撂荒現象隨處可見。

    三、意見建議

    針對土地管理存在問題,結合山陽縣實際情況,提出以下五點建議:

   (一)加強法律法規宣傳,增強全民依法用地意識。縣政府始終把宣傳國土資源法律法規作為“七五”普法的重要內容,要廣泛利用各種宣傳媒介和各種行之有效的宣傳方式,多層次、多形式、全方位地做好土地法律法規、國情國策宣傳教育工作,提高宣傳教育的針對性和實效性,引導各級政府和廣大干部群眾,正確處理發展與保護耕地的關系,當前利益與長遠利益的關系,增強珍惜土地、保護耕地的國策意識,不斷提高依法行政水平,努力在全社會形成保護耕地、依法用地“齊抓共管”的良好氛圍,逐步使依法用地、節約用地成為廣大干部群眾的自覺行動。要大力宣傳國土管理部門的職能職責、公開服務內容和辦事流程,增強政策透明度。堅持依法行政,堅守耕地“紅線”,不斷加強依法管地,使全縣土地管理環境進一步改善。

   (二)強化責任擔當,加大土地執法監察力度。縣政府和國土資源管理部門要高度重視目前農村違法用地現象,正視存在矛盾和問題,認真履行管理主體責任。一要完善土地執法巡查機制。嚴格按照“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的原則,進一步完善國土資源管理責任機制,努力實現國土資源工作從“一家管、大家用”走向“大家管、大家用”轉變;有效整合執法監察力量,嚴格落實土地巡查監管責任,建立健全土地執法監管長效機制,加大土地動態巡查力度,堅決制止搶建、違建行為,從源頭遏制各類土地違法違規現象的發生。二要疏堵結合,統籌規劃農村建設用地,加快完善農村土地利用規劃和土地整理專項規劃,做好年度土地利用規劃工作,適當調整農村建設用地指標,為農民建房提供用地保障,合理解決群眾建房需求,緩解矛盾;重大項目建設用地申報關口前移,確保重大項目建設用地合法;積極化解陜南移民搬遷和村級活動場所建設違法用地問題,正確處理經濟發展與保護土地的關系,有效遏制單位、個人違法違規用地行為。

   (三)嚴格考核問責,嚴厲打擊非法用地行為。要嚴格責任考核。嚴格執行《山陽縣國土資源管理工作目標責任考核暫行辦法》,充分發揮目標責任考核“指揮棒”的作用,切實落實各級行政“一把手”第一責任人和分管領導直接責任人的耕地保護責任,實行耕地保護“一票否決制”,對轄區內造成嚴重后果的土地違法案件,要依法依規依紀加強違法用地責任追究,追究相關人的責任,真正把耕地保護責任落到實處。二要加大違法案件聯合查處力度,嚴厲打擊違法用地行為。國土資源部門要加強對各類國土資源違規案件的檢查、巡查和處理,相關職能部門要切實落實網格化管理責任,紀檢監察、公安、法院、檢察院和鎮(辦)應發揮各自職能,理順機制,強化協作,形成合力,配合支持國土資源部門依法處理違法案件,切實履行職責,實行有案必查、違法必究、執法必嚴,加強土地市場檢查,“零容忍”重點查處亂占亂建及非法買賣農村集體土地行為,加大對違法占地、土地非法交易的打擊力度,對重大土地違法案件要公開曝光、公開處理,維護法律的嚴肅性,維護土地市場健康有序發展。

   (四)完善管理體制機制,提升土地執法保障能力。一要結合國土部門實際,進一步理順完善基層國土所的管理機制和執法機制,切實抓好土地執法隊伍建設,按照編制配齊配強一線工作人員,改變目前基層力量薄弱的現狀;加強教育培訓,增強法制觀念和依法行政意識,努力做到有法必依、執法必嚴、違法必究。二要提高基層土地執法監察裝備水平,落實工作經費,配備必要的執法裝備,增強土地執法保障能力,滿足土地違法案件辦理和日常巡查任務的需求。三要充分利用現代科技,探索立體跟蹤檢測體系,提高對違法用地的快速反應能力,真正建立“事前及早發現、事中及時制止、事后迅速查處”的聯動快速反應機制,加強源頭監管,嚴格執行《土地管理法》,嚴格規范土地管理工作。

   (五)提高節約集約水平,切實增強土地使用效益。一要切實提高供地率。要正確處理保護耕地與促進經濟社會發展的關系,在保證建設用地的同時,嚴格管理土地;充分做好項目前期工作,加快推進項目落地,及時辦理供地手續;加強與鄉鎮(街道)和有關部門協調配合,加大供地力度,著力破解供地難問題。合理配置土地資源,嚴格項目預審,科學合理核定投資強度、建筑密度、容積率、行業定額、出讓金額等用地指標,加快推進土地立體綜合開發,實施建設項目立體化、多層化、綜合體化發展,提高土地綜合利用效率。要切實加強建設用地批后管理,動態監管,突出跟蹤檢查,對建設用地情況進行全面清查,對擅自改變土地用途的及時糾正,對批而未用的要及時依法予以收回,堅決杜絕“圈地”行為。二要加快推進土地整理,切實增強占補平衡能力。強化項目監管,抓好配套設施建設,著力建設集高效、節水、循環和集約為一體的高標準農田,著力提高土地整理水平,嚴守基本農田紅線。充分挖掘用地潛力。要研究制定“空心村”整治辦法,加大復墾力度,引導村民建新退舊,進一步拓寬用地空間。三要采取有力措施,嚴格節約用地,加大對城區邊角地、廢舊廠房及未完成征遷而處于空閑狀態土地的盤活處置力度,積極盤活存量土地,依法處置各類閑置用地、空閑土地和擅自改變用途的土地,著力提高土地利用率;四要進一步規范國有土地使用權交易行為,全面推行經營性土地使用權招拍掛出讓制度,科學評估土地價格,確保國有土地使用權交易公開、公平、公正。五要加大對土地欠繳出讓金清收力度,確保土地出讓金足額入庫。(作者系山陽縣人大常委會主任)